全国の自治体で自治基本条例制定の機運が高まっている背景には地方分権改革の流れがある。
平成５年に「地方分権の推進に関する決議」がされ、平成１２年には「地方分権一括法」が施行されて機関委任事務制度が廃止された。
平成１９年には「地方分権改革推進法」が施行され、「地方分権改革推進委員会」が設置されて、今後３年の間に新たな「地方分権改革一括法」が制定されることになっている。
国の権限や財源を県や市町村に移し、地方のことは地方で決められるようにして、「ゆとりと豊かさを実感できる社会」を実現しようというのが地方分権の目的であると言われている。
地方分権により国と地方の関係は、上下・主従の関係から対等・協力の関係へ変わるといわれているが、地方の権限が拡大するということは、自己決定・自己責任・自己負担が求められることでもある。
地方のことは地方が決めたほうが、個性や実情に合ったより適切な施策を行うことができる、国の一律のルールでは地方の実態に合った施策ができないというのが地方分権を推進する理由となっている。しかし、分権すれば全てうまくいくとは限らない。
国の統制から自由になった地方が、親元を離れた不良少年のように振舞うこともあり得ないことではない。教育現場のように、教育委員会と教職員組合が癒着して、文部科学省の指導にも従わずやりたい放題となっている事例など枚挙にいとまがない。地方が正義であり善であるかのように、地方分権自体が目的化するようでは、本来の目的を達成することは困難である。
いずれにせよ、このような地方自治体の権限と責任の拡大に伴い、自治基本条例の必要性が叫ばれるようになったのである。
地方分権の進展に伴い、全国の自治体で自治基本条例が制定される背景にはいくつかの理由があるが、教科書的には以下の点が指摘されている。
⑴市民（住民）自治の拡充
憲法９４条が定める「地方自治の本旨」とは「団体自治」と「市民（住民）自治」であるとされている。「団体自治」とは、自治体が国とは別個の主体として自治権を持つことであり、「市民（住民）自治」とは、自治体内の政治・行政が住民の主体的意思と責任で行われるというものである。
これまでの分権改革により、「団体自治」には一定の進展が見られたものの、「市民（住民）自治」は進展していないとして、市民の「参加」「協働」の拡充を図るために自治基本条例が必要とするものである。自治基本条例に熱心な人たちは、「市民（住民）自治」すなわち「市民の参加・協働」の確立こそ自治基本条例の目的であると考えている。
⑵市民活動の支援
ＮＰＯ、コミュニティ等の果たす役割が次第に大きくなり、行政との「協働」についての基本原則やルールを定める必要が高まったというものである。
⑶条例・施策の体系化
各種の条例制定や施策が推進されると、それらを整合性のあるかたちで体系化するために、基本理念や基本原則を定める必要があり、自治体の憲法（最高規範）としての自治基本条例が必要となったとするものである。
しかし、もう少し俗な見方をすると以下のような側面が指摘できる。
⑴首長の実績づくり
財政にゆとりのあった時代には、首長の実績は箱物をつくることにあったが、財政難の時代にそのようなことは許されなくなった。そこで、他に先駆けて目新しい条例をつくることが流行になっている。最近ではむしろバスに乗り遅れまいとする傾向が強まっている。
⑵自治体の財政難と多様化する住民の要望
自治体は財政難で、行政だけでは多様化する住民の要望に応えられないので、市民参加・協働と称して行政の仕事を市民に肩代わりしてもらおうというものである。
⑶市長・議会の怠慢
市長や議会に任せていたのではうまくいかないので、市民参加が必要であるというものである。自分の要望が取り入れられないことからくる逆恨みの側面もあるが、市長・議会が住民の期待に応えきれていないことも否定できない。
⑷小遣い稼ぎの地方政治学者
自治基本条例が全国的に脚光を浴びると、地方自治などを専門とする学者は、自治体の顧問としての指導や講演会などの機会が増えて小遣い稼ぎになるため、条例制定を煽っているというものである。
以上が主な理由であるが、さらにもう一つ裏の理由があることを忘れてはならない。いわゆるプロ市民を中心とする左翼の策動である。政党では共産党と社民党が、組合では自治労が自治基本条例の制定を熱心に推進している。自治基本条例を推進している学者には自治労がつくった「地方自治総合研究所」との関わりを持っている人もいる。
共産党も社民党も国政の場のみならず地方においても退潮が著しい。彼らは、市長や議会で多数を得ることができないので、主権者である市民の参加・協働という錦の御旗のもとに、市長や議会の権限を形骸化して、直接行政に介入する道を拓くために自治基本条例を推進しようとしているのである。
自治基本条例についての確立した定義はないが、一般的には「自治体運営の基本理念、基本原則等を定めた基本ルール」「自治体の憲法」などと言われており、総合条例として住民の権利義務、議会・執行機関などの組織運営の基本を定める側面と、基本条例として他の個別条例や総合計画等の指針となる自治体の憲法としての側面を持っていると言われている。
そして、その根幹をなしているのは「市民（住民）自治」の拡充であり、市民参加・協働のための各種の制度が盛り込まれている。
自治基本条例の内容や構成についても統一されたものはないが、多くの条例に共通する項目はおよそ以下のようなものである。
前文（市の地勢・沿革・特徴、条例制定の背景・目的、基本理念など）
総則（目的、定義、最高規範性、自治の基本理念・基本原則等）
市民の権利と責務
議会（議員）の役割と責務
市長（執行機関、職員）の役割と責務
情報公開、説明責任
パブリックコメント
審議会等への市民公募
住民投票
市民委員会等
住民との協働
コミュニティ（自治会・町内会、ＮＯＰ、地域自治区・地域協議会等）
総合計画
行政評価
財政運営
法令の自主解釈
国・他の自治体との協力
推進会議
条例改廃の手続き
自治基本条例は、既に述べたように「市民（住民）自治」拡充のための市民参加・協働に重点を置いている。そのため、市民参加至上主義になりやすく、それを負の側面から見るとおよそ以下のような特徴（問題点）を持っている。
⑴市長・議会の軽視
市民が主権者であり市民が主役であることを強調する余り、市長や議員が選挙で選ばれた市民の代表であることが忘却され、ややもすると、市民と市長・議員は敵対関係にあり、市民が善で市長・議会が悪であるかのごとく扱われる傾向がある。
⑵直接民主主義指向
市長・議会の軽視ということを、別の言葉で言い換えると直接民主主義指向ということである。市長・議会が市民の期待に充分応えていないとして、二元代表制の限界を補完するために直接民主主義的制度が必要という建前になっている。
学者によっては、選挙によって市長や議員にすべてを委任したわけではなく、新たに発生した事項については、住民投票などで市民の意向を問うべきだなどと主張している。この直接民主主義を支える制度が「参加」「協働」「市民委員会」「住民投票」などである。
しかし、間接民主主義と直接民主主義は相反する概念であり、補完するというよりも二元代表制を形骸化させる恐れが強い。
⑶権利と義務の不均衡（受益と負担の不公平）
自治基本条例の条文には、権利と義務の不均衡や受益と負担の不公平が散見される。これは、自治基本条例を推進する市民にいわゆる“人権派”が多いことと無関係ではないように思われる。具体的事例としては「市民」の定義がある。
市民を住民だけでなく通勤者、通学者、活動する者などを含め広義に解釈することがはやっているが、地方自治法における権利・義務の関係が全く異なる対象を十把一絡げにするもので、受益者負担の原則を否定するものである。
この他に、子どもの権利の制定、住民投票における未成年者や定住外国人の投票資格、市民・市長・議員の権利義務など枚挙にいとまがない。これらは、結果的に権利の否定や過剰な責務の強制に繋がりかねない。
⑷法令の軽視
自治基本条例を取り巻く雰囲気には法令を軽視する空気がある。このような空気が支配的になる理由の一つは、国の全国一律の法律があるために、その地方の特性を生かした施策が行えないという不満があると思われる。
このような不満には一理あるが、問題なのは、自治基本条例の制定を機に、少々の違法には目をつぶってやってしまおうという空気があることである。条例制定の過程で、市民メンバーと市の法制担当課の見解が対立したとき、条例制定を指導していた大学助教授が「違法といっても、それで訴訟などが起きるとは考えられない」などと違法を容認するような発言をした事例がある。
このような傾向を助長しているのが、「最高規範」「地方政府」「市民主権」「法令の自主解釈」「上書き権」などといった概念であり、地方政府の市民が決める最高規範だから、都合よく解釈すればいいという雰囲気を醸成している。このようなことから、法としての厳密性に欠ける少々怪しい条文がまかり通っているケースが散見される。
⑸細分化・分散化
地方分権をより進展させ、地方自治体の内部をさらに細分化し機能や権限を分散化させる試みが見られる。地域のことは地域で決めたほうが、より適切で迅速な意思決定ができるというのが大義名分になっている。
そのため、地域ごとに地域自治区や地域協議会を設けようとするものである。こうした制度の危険性は、従来からの町内会や自治会の機能を形骸化させ、特定の個人や団体が実質的に地域を牛耳る可能性があることである。分散化するほど目が届きにくい。
これは、直接心臓に侵入するのではなく、毛細血管からじわりと侵入するやり方である。
以上の内容を要約すると、「市民（住民）自治」の推進すなわち主権者である市民の参加・協働という錦の御旗のもとに、直接民主主義的な各種の制度を設け、市民が自治に直接参加する道を拓くものである。要するに、市長や議会で多数を得ることができない左翼が、主権者である市民の参加・協働という形を取って、市長や議会の権限を形骸化し、直接行政に介入して政治的意図を達成しようとするものである。
⑴最高規範性
自治基本条例を「自治体の最高規範」と位置づけ、その他の条例・規則や施策等は自治基本条例との整合を図らなければならないとしているものが多い。条例が自治の基本理念・基本原則など基本ルールを定めるものであるから一見当然のように思えるが、左翼的な条例が制定されるとその影響は極めて大きい。
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自治基本条例と矛盾する個別条例は制定できないので、過去に制定された条例の洗い直しが行われ、全ての条例が左翼色で統一されることになる。
また、自治基本条例に「子どもの権利」「男女共同参画」「人権擁護」などという文言が入っていれば、将来、それを根拠に「子どもの権利条例」「男女共同参画条例」「人権擁護条例」などの制定が迫られることは明白であり、それが左翼の狙いでもある。
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最高規範とは憲法を意味しており、それ以外の法令を最高規範と称するのは誤解を招く。憲法改正には、国会議員の三分の二以上の賛成と国民投票における過半数の賛成が必要であり、一般の法令とは異なる特別議決が求められているので、最高規範としての裏づけがある。
しかし、自治基本条例は条例に過ぎず憲法や法律が上位にある。憲法に反する法令は無効であるが、自治基本条例に反する個別条例は法的には違法でも無効でもない。
また、特別議決を求めることは、過半数による議決を定める地方自治法第１１６条に反し議会の権限を侵害することから不可能である。従って、自治基本条例を他の条例より上位に置く法的な裏付けはなく、最高規範という言葉を用いる根拠はない。
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憲法が戦後一度も改正されていないことから、憲法と同じ最高規範と称することは、改正することに慎重な意識を植え付ける。多くの自治基本条例は同時に、市長や議会で勝手に改正できないような改廃規定を設けているので、両者があいまって不磨の大典となる恐れが強い。左翼にとって見れば、一度都合の良い条例を制定すれば、おいそれとは改正できないようにするハードルとなるのである。
⑵市民の定義
多くの条例は、市民の定義として「市内に居住するもの、通勤し若しくは通学するもの、及び市内で事業活動やその他の活動を営む個人又は団体」などと極めて広義に定義している。これは、まちづくりには関係者全員の協力が必要であるという大義名分によるものであるが、権利・義務の関係や受益と負担の関係から見て著しくバランスを失したものであり問題が多い。
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地方自治法第１０条は「住民は、法律の定めるところにより、その属する普通地方公共団体の役務の提供をひとしく受ける権利を有し、その負担を分任する義務を負う」と定めている。住民と住民以外では、法的な権利・義務や受益・負担の関係が全く異なるので、これを一括して「市民」とすることは法の趣旨と異なりバランスを失する。
財政破綻した夕張市の事例でも明らかなように、最終的な責任（役務の廃止や負担の増加）を負い市と運命を共にするのは住民であって、住民以外は責任を負わない。税を負担し最終責任を負う住民と責任を負わない住民以外には一定の区別が必要である。
中央大学の佐々木信夫教授によれば、地方分権の３原則は「自己決定」「自己責任」「自己負担」とのことである。市の意思決定においても、責任と負担を負う立場にある住民に優先して参画する権利がある。
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市民といえば、その市に住んでいる人というのが一般の常識である。県民・町民・村民なども同様である。通勤者・通学者や「その他の活動を営む個人や団体」まで含むと考える人はいない。これでは、オウム真理教、北朝鮮工作員、暴力団まで市民かという疑問が湧くであろう。
また、住んでいる市に対する愛着や思い入れなどから、市は住民の意向を優先するべきであると考えるのがごく自然な住民感情であり、住民を住民以外と同等にしか扱わないことは、住民に対する逆差別と受け取られかねない。
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一般に市民といえば個人を指すのが常識であり、性格が異なる団体と十把一絡げにするべきではない。団体の意向は所属する個人が代表すればすむことであり、どうしても必要であれば、事業者、法人、団体などの用語を用いて明確にすべきである。
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広義の市民を定義すると個別の条文と矛盾を生じやすく、現実には執行不可能なものも多い。例えば、多くの条例は市民の責務として「行政サービスに伴う負担を分任しなければならない」などと定めているが、通勤者や通学者には地方税の納税義務はない。
通勤者や通学者を市民に含めると、厳密に言えば市民を他市の住民と言い換えたときにも矛盾がないような条文にしておかなければ矛盾を生ずることになる。
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定住外国人は、法的には住民としての権利・義務はあるが国民としての権利・義務はないので、主権にかかわる事項（外交・防衛、国民保護、治安・防災、教育等）の意思決定には参画できない。従って、地方自治法が定める日本人たる住民と一緒に市民とすることは混乱を招く。
特に、自治体の重要事項を扱う住民投票の投票資格は、議会と市長の選挙権を持つ者とすべきである。今後、地方分権の進展に伴って、国の権限がさらに地方へ移管されてくることを考えると、外国人の地方参政権などは、なおさら認め難いといわざるを得ない。
⑶参加（参画）・協働
自治基本条例は、自治体運営の基本原則等を定めた総合条例であるが、市民（住民）自治を進展させることに狙いがあるため、主権者である市民の「参加（参画）」と「協働」に重点が置かれている。
一般的に「参加（参画）」とは「市民が政策等の立案、実施及び評価の過程に主体的に関わり行動すること」であり「協働」とは「市民、議会及び市長・執行機関が、お互いの役割と責任を自覚し、自主性を尊重しながら協力すること」などとされている。
「参加（参画）」「協働」自体が悪いわけではないが、以下のような問題点がある。
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市民が市政に参加するという場合、市民の意見というものがあって、それを市政に反映させるというような前提に立っているように思われる。しかし、現実には市民の意見などというものは存在しない。あるのはAさん、Bさんという多様な意見である。
そして、そのような多様な意見を集約するシステムが選挙であり議会であって、それ以外に公正・公平なシステムは見出しにくい。すなわち、市民参加という概念は、集約された市民の意見が存在するかのような幻想のうえに成り立つという危うさがある。
��特定の意見が市民の意見に化ける恐れ
市民の意見を集約する適切なシステムがないままに市民参加を進めると、特定の限られた意見があたかも市民の意見であるかのように扱われる恐れがある。例えば、何らかのテーマを検討するために市民委員会などの委員を公募した場合、仕事や家庭の事情などから誰もが参加できるわけではない。
多くの場合、年齢・性別などの構成に極端な偏りがでる。経験的には、定年退職後の男性が大半であり、若年層、働き盛り、女性などの意見は反映されにくい。
��市民の意見を牛耳る左翼プロ市民
さらに厄介なのは、市民参加を自分たちの政治的主張を実現する手段として狙っている左翼プロ市民の存在である。市民公募などに示し合わせて参加し、会議の組織運営を牛耳ってしまう事例が多い。そうすると、一般の参加者は途中でいやになって辞めてしまう。
それが左翼プロ市民の狙いでもあり、あとは好きなようにやりたい放題となるのである。ある市で市民公募をしたところ、毎回同じメンバーが参加してきたという事例もある。こうなると、左翼イデオロギーの特殊な意見があたかも市民の意見の如く扱われてしまう危険がある。
�ぃ丕紐萋阿皀僖屮螢奪�コメントも限界
一般の市民の意見を広く聞くためにＰＩ（パブリック・インボルブメント）活動やパブリックコメントがあるがいずれも限界があり充分に機能していない。ＰＩ活動では、対象に偏りがでたり単なる説明会に終わるケースも多く、広く市民の意見を聞くには程遠い。
一方、パブリックコメントは、どのような意見があるかをある程度知ることはできるが、どの意見が市民の多数意見であるかを知ることはできない。禁煙条例のパブリックコメントにＪＴが組織的に反対意見を出したため、反対が多数意見となった事例がある。
⑷子ども
自治基本条例の中には、市民の権利とは別に「子ども」という条項を設けて子どもの権利を定めているものがある。主に「参加する権利」「意見表明権」などであるが、中には「子どもの権利条約に定める権利」などという網羅的なものもある。このように子どもの権利を定めることは不要なばかりでなく危険でもある。
�〇毀韻猟蟲舛貿�齢制限はなく、子どもは市民に含まれているから、子どもには年齢及び成熟度に従って相応に市民の権利と義務があると解すればよく、市民の権利を定めれば、わざわざ子どもの権利を定める必要はない。このように特定の属性を取り上げると「高齢者」「障害者」「女性」「外国人」などと際限がなくなる。
�△泙拭◆峪劼匹發慮⇒�条約に定める権利」などを持ち出すのは全く不適切である。この条約では、「氏名を有する権利」「国籍取得の権利」などから「武力紛争における保護」まで広範な権利が規定されており、ほとんど自治基本条例とは無関係のものばかりである。唐突に条約を持ち出すのは法的にも整合性がなく、後日、「子どもの権利条例」を制定するための布石とされる懸念が強い。
��子どもといえども権利だけを定めることは権利・義務のバランスを失するもので不適切である。権利ばかりを強調することは、子どもの人格形成に好ましからざる影響を与える。戦後の子ども中心主義に基づく教育が、自主性や権利を強調しすぎた結果、自己中心的な人間をつくりだしたことを忘れてはならない。
⑸男女共同参画
男女共同参画については改めて言うまでもなく不要・不適切である。自治基本条例は自治の基本ルールを定める手続き条例であるから、個別課題である男女共同参画などに触れる必要はない。これも、「男女共同参画条例」を制定するための布石となりかねない。
⑹法令の「上書き権」
法令の「上書き権」については、地方分権改革推進委員会が「中間的な取りまとめ」（平成19年11月16日付）で言及したことから注目を集め、これに飛びつこうとする向きがある。
「上書き権」については概念が不明確で、人によっても理解にばらつきがある。「中間的な取りまとめ」でも「条例により法令の規定を『上書き』する範囲の拡大を含めた条例制定権の拡大」「条例による補正の許容」と述べているにとどまっている。しかし、法令に反することを条例で可能にしようという概念が含まれている点が、従来の「上乗せ」や「横出し」とは根本的に異なっている。
条例によって法令を補正する手段は、以下の３通りが考えられる。
�顱ニ［Г砲茲辰督蠅瓩蕕譴人弖錣鮠鯲磴砲茲辰栃儿垢垢�
�髻ニ［Г亡陲鼎�定められた政省令を条例によって変更する
�鵝ジ鎚未遼［瓩竜�定を緩やかにして、条例制定範囲を拡大する
これらはいずれも、憲法第94条との整合性、行使する場合の法的裏づけなどを明確にする必要がある。内閣府の地方分権改革推進委員会事務局によれば、「上書き権」についてはまだ明確な概念が定まっていないとのことで、現段階で条例に定めても意味がなく時期尚早である。いずれにしても、法を軽視する風潮を生むことが懸念される。
⑺地方政府
「地方政府」という用語は、「上書き権」と同様に「中間的な取りまとめ」で、政府の文書で初めて用いられたとのことで脚光を浴びている。
本来、「地方政府」とは、自治行政権、自治立法権、自治財政権を有する完全自治体を意味するものであるが、国家を軽視あるいは否定したい立場の人には心地よく響く用語のようで、条例を初めとする各種行政文書に用いようとする動きがある。なかには「地方独立政府」などと、「独立」まで追加しているケースもある。
地方自治を定める憲法第９２条から第９５条までは、いずれも「法律の定めるところにより」「法律の範囲内で」という条件がついており、最高裁判決においても地方は国家統治機構の一部であるとされている。「地方政府」という用語は、国家から独立したもの、あるいは国家と対立するものという誤解を与えやすく、条例などに用いるには不適切である。
⑻住民投票
住民投票は、市民参加制度として自治基本条例の根幹をなすものであり、左翼が最も重視しているものの一つである。
住民投票制度には、一般的に「常設型」と「非常設型（個別型）」があると言われている。「常設型」とは、あらかじめ住民投票制度の詳細が決まっていて、住民が一定の署名を集めれば自動的に住民投票が実施されるものである。一方、「非常設型（個別型）」とは、住民が一定の署名と住民投票条例案を提出し、その都度条例を議会で定めるものである。
「非常設型（個別型）」では、議会の承認が得られなければ住民投票が行われないので、住民投票の是非について議会がチェックする機能を有している。直接民主主義を志向する左翼が、議会のチェック機能のない「常設型」の住民投票制度を狙っていることは言うまでもない。
住民投票制度については、議会制民主主義という統治原理に反する、大衆迎合政治を招く、政治的に悪用される恐れがあるなどという批判もあり、また、内容によっては住民投票の対象としてふさわしくない事案もあるので慎重にするべきである。自治体の規模によっても異なるが、住民投票には市で数千万円から数億円の経費が必要であり、安易に行われるべきものではない。
従って、住民投票制度を設ける場合は少なくとも以下を条件とするべきである。
�ゝ腸颪�チェックしその都度条例を定める「非常設型（個別型）」とすること
��発議及び投票資格は、市長及び議員の選挙権を有するものとすること（住民投票には法的な拘束力がないことなどから、未成年者や外国人にまで発議・投票資格を拡大している例が多いが，住民投票が市の重要課題について行われることや、尊重義務などにより議会や市長が実質的に投票結果に拘束されることを考えれば、参政権以上に重要であり責任を伴うものである）
�Ｂ仂櫃鮖圓慮�限に属するものに限定すること
⑼市民委員会、市民会議、市民協議会
「市民委員会」「市民会議」「市民協議会」などと名称は違っても、いずれも市民が公募などで集まり、市の重要事項について議論・検討し、その結果を市民の意見として市長や議会に報告するという制度であり、市長や議会に尊重義務を課している場合が多い。
これら「市民委員会」等については、公募市民の代表性と権限に基本的な問題がある。議員は選挙で選ばれた市民の代表であり、議会での多数決による決定は、間接的に市民の多数決による決定であるとみなす合理的根拠がある。しかし、公募市民は選挙で選ばれたわけではなく、市民の代表であるとはいえない。
また、公募により集まった場合は、年齢・性別など委員の構成にも極端な偏りがでて、市民の平均的構成とも著しく乖離する場合が多く、「市民委員会」等の意見を市民全体の平均的意見と見なすことにも無理がある。従って、「市民委員会」等の決定が、市民の多数意見であるとみなせる根拠はない。
さらに、いくつかの市の事例でも、公募に応募する人が固定化する傾向が指摘されており、これでは、一部の人の意見が市民の意見であるかのように見なされる危険性がある。このような公募市民による決定に対し、市が尊重義務を負うとすれば、民主主義の基本原理が損なわれる恐れがある。
また、一般的に「市民委員会」等は、目的や対象が限定されていないので、扱うテーマによっては個別の審議会等と重複する可能性がある。さらに「市民委員会」等は議会とも屋上屋を重ねることになり、常設されるようになれば、まさに第２議会となって本来の議会が形骸化する懸念がある。
この制度は、重要事項に関して企画段階から住民が参加するものだけに、住民投票制度とあいまって、左翼陣営が最も重視しているものである。
⑽地域自治区・地域協議会
地方自治法は２０２条４〜９項で「地域自治区」「地域協議会」を定めている。これは、本来、市町村合併により旧市町村が消えることへの抵抗を和らげ、合併促進の一助とすることが狙いで、旧市町村などを単位に「地域自治区」を置き、市長が任命する区長とその諮問機関である「地域協議会」（委員は市長が任命する）を置き、事務の一部を分担させるものであるが、一般の市にも設置が可能となっている。
最近、この制度を一部修正して一般の市にも適用しようとする動きがある。典型的なものは、「地域協議会」の委員を市長の任命ではなく、公募の市民によって構成しようとするものであり、前述の「市民委員会」等の地域版ともいえるものである。
市を細分化して権限を分散化させ、そこへ市民（と称する人たち）が直接参加して行政を牛耳ろうとする意図が見える。「市民委員会」等が第２議会だとすれば、「地域協議会」はミニ議会のようなものである。
この場合、「地域協議会」と町内会・自治会との関係が問題となり、対立したり屋上屋を重ねる恐れがある。地方自治法に定められている「地域協議会」は、基本的には市町村合併した自治体が対象であり、それほど大きくもない一般の市にふさわしいとは思えない。
地方自治体の趨勢は、合併による広域化、統一化、集中化であり、地域協議会はそのような流れにも逆行する。むしろ、自治会・町内会の充実を図ることが先決であろう。
⑾自治基本条例推進会議
「推進会議」は、自治基本条例制定後、条例が着実に推進されているかどうか検証し、その推進や啓発を図るための組織とされている。要するに、条例を作りっぱなしにするのではなく、絶えず監視して、至らない点があれば尻をたたくというものである。会議のメンバーには公募の市民が参加することになっている。
しかし、自治基本条例は、基本的には自治のルール・手続きを定めているものであり、そのルールに基づいて市政運営するものであって、個別課題のように推進するような性格のものではない。
また、条例そのものに不備があるかどうかは、常設の組織で絶えず監視する必要はなく、一定期間経過後に見直しをする規定を定めればすむことであり、このような組織は不要である。
⑿条例改廃手続き
自治基本条例には改廃手続きを定めているものがある。その趣旨は、条例改廃にあたっては、市民参加による論議や検討の場を保障し、市長や議会はその意見を尊重しなければならないというものであり、市長や議会が勝手に条例を改廃できないように縛りをかけようとするものである。
このような規定は、法で認められた議会の条例制定権を制約することになり、議会の権限の侵害となる恐れもある。また、このような規定を設けると、条例の改正がやりにくくなるため、「最高規範」ともあいまって不磨の大典のような硬性の条例になる恐れがある。自治基本条例は施行状況等を勘案しながら、むしろ柔軟に改正できるようにすべきである。
自治基本条例について概観してきたが、問題点が多く制定しないに越したことはない。しかし、個々の自治体の諸般の事情により、条例制定が不可避である場合に、良識的な自治基本条例には、以下のような基本的考え方が具備されるべきではないかと思われる。
⑴自治基本条例の目的は何か？
各地の自治基本条例を見ると、条例の目的は「自治の進展」とするものと「市民（住民）自治の確立」とするものに大別できる。自治基本条例は、市政運営全般にわたる基本ルールを定めているので「自治の進展」とするほうが望ましいように思える。
「市民（住民）自治の確立」を目的とすると、市民参加・協働を強調し直接民主主義的な制度を定める偏った条例になりやすい。
⑵市民は正当に選挙された市長及び議会における代表者を通じて行動することを基本とする。（二元代表制）
憲法前文の冒頭の一節は「日本国民は、正当に選挙された国会における代表者を通じて行動し」と述べており、議会制民主主義（間接民主主義）がわが国の統治原理であることを明確にしている。
地方においては二元代表制が定められており、これを基本とした自治がおこなわれなければならない。このような観点に立てば、市長や議会（議員）の権限をいたずらに制約したり、過大な市民の権限を定めるような条例は排除しなければならない。
たとえば、住民投票については、事案ごとに議会で審議して実施の可否を決める「非常設型（個別型）」とするべきである。条例の改廃については、市民参加による検討とその結果の尊重を義務付けるような規定は、市長や議会の条例制定権を侵害するものであり許すべきではない。
一方、二元代表制をより充実し強化する方策を定めることは有益ではないか。たとえば、議員提案条例の制定と議会事務局の強化、議会における市長の反問権の保障などは、市長・議員が切磋琢磨することにより、二元代表制のレベルアップにつながるものと思われる。
⑶その上で、市民参加については公平性・公正性が担保される制度とする。（適正な代表性）
公平性・公正性が担保される制度とは、少なくとも以下の条件を備えていなければならない。
�〇毀韻涼�もが簡単に参加できること
�∋毀嘘徳悗琉娶�が公平に反映されること
�０貮瑤寮爾梁腓�な人の意見がまかり通らないこと（いわゆる左翼プロ市民が牛耳らないこと、サイレントマジョリティイの意見が尊重されること）
�げ鮎絏阿鮟鼎佑襪海箸覆�簡潔であること
従って、公募の市民による市民委員会などを設けて、市民案の検討を丸投げするようなやり方は最悪である。このようなやり方では、普通の市民はなかなか参加することができず、いつも決まった顔ぶれが参加して、結果的に左翼プロ市民が牛耳ることになる。
どのような目的の組織であれ、自由に公募した市民に運営も含めて丸投げすると同じ結果になることは、過去の事例が示している。
比較的に誰もが参加しやすいのはパブリックコメントであるが、これも特定の団体が組織的に意見提出を行うことが指摘されており、必ずしも公平とはいえない。慎重を期すのであれば無差別抽出による世論調査やアンケート調査を行うべきである。
また、市民を公募する場合には、三鷹市などで行われたように、あらかじめ対象者を無差別抽出で選び、その中から公募するようなやり方が考えられる。
いずれにせよ条例では、年齢・性別・地域等が偏らないことや利害関係者の排除、同一人物が連続して参加したり、複数の委員会に重複して参加できないような規定を設けておくことが不可欠である。
⑷法としての厳密性を保持する
自治基本条例には法を軽視する空気があることは既に述べたとおりである。従って、条例制定にあたっては、法としての整合性や違法性がないか厳密にチェックする必要がある。
たとえば、自治基本条例を最高規範とすることは、法的な根拠が乏しく法令よりも上位にあるかのような誤解を招くので、尊重規定を設ける程度にするべきである。
最近は法令の「上書き権」を先取りして定めようとする動きもあるが、具体的概念と運営方法が未確定の状態では憲法違反となる恐れが強い。また、市民・市長・議員に過大な責務を課すことなども、憲法の定める権利と照らして慎重にするべきである。
⑸地方自治体は国家統治機構の一部であることを前提にする。
地方分権により、国と地方は上下・主従の関係から対等・協力の関係に変わったということから、地方と国は別個の存在であり独立したものであるという主張がなされることがある。
しかし、既に述べたように憲法の規定や最高裁の判決から地方が国の一部であることは明らかである。従って、条例制定に当たっては、それを前提にしたものでなければならない。
地方に権限のあることでも、国民保護、治安・防災、教育、道路・河川・橋・港湾の管理など、国家主権と密接にかかわるものは枚挙にいとまがない。従って、「地方（独立）政府」という文言を用いたり、外国人に住民投票の投票資格を認めることなどは避けるべきである。
⑹権利と義務のバランス、受益者負担の原則を守る。
自治の基本ルールを定める自治基本条例においては、権利と義務のバランス、受益者負担の原則が守られなければならない。そうでなければルールとしては欠陥商品である。
市民を非在住者も含めて広義に定義すること、子どもの権利の制定、住民投票における未成年者や定住外国人の投票資格などは不適切であるし、市民・市長・議員の権利義務などは慎重に検討すべきである。
なお、世界的に１８歳を成人とする国が多いことと憲法改正の国民投票法が投票資格を１８歳としたことなどから、住民投票の投票資格についても１８歳とするものが多い。なかには大和市のように１６歳としているものもある。
しかし、これは権利義務の関係からいえば、成人年齢との関係で考えるべきである。法制審議会で検討に入っているが、読売新聞の世論調査によれば、１８歳成人に反対が６割に達しており、必ずしも国民の支持を得てはいない。
⑺自治基本条例は手続き条例とし、個別具体的な事項は取り上げない。
自治基本条例は、既に述べたように、自治体運営の基本理念、基本原則等を定めた基本ルールであるといわれている。従って、条例の具体的内容は、市政運営の手続きを定めるものであり、個別課題を定めることは避けるべきである。
すなわち、個別課題を達成するための手続きを定める「手続き条例」とするべきである。各地の自治基本条例では、これらが混在するものも多い。個別課題まで含めると、その選別基準も難しく、条例そのものが冗長でピントのぼけたものとなりやすい。
「手続き条例」であることを明確にすれば、「子どもの権利」「男女共同参画」「人権擁護」などの個別課題を排除することができる。一方、「環境保護」「危機管理」なども入らなくなるが、それらは必要であれば個別条例を制定するように割り切る必要がある。
⑻不磨の大典としない。
条例のなかには、市長や議会が勝手に条例を改正できないように、市民参加による検討を義務付ける改廃規定を設けているものも多い。左翼陣営にとっては、自分たちが公募市民として参加して制定した条例が、市長が代わったことによって安易に改正されてはたまらないということである。
しかし、このように改正のハードルを上げると、「最高規範」という位置づけとあいまって、不磨の大典のようになりやすい。このような条例は現実との乖離を招くことになり、自治基本条例が基本ルールを定める条例だけに影響が大きい。むしろ一定期間経過後に見直すことを条例に規定したほうが現実的であると思われる。
⑼簡潔明瞭な条文とする。
条例は簡潔明瞭なものとすべきである。そのためには、自治基本条例の直接の上位法にあたる地方自治法や憲法に定められていることを、あらためて条例に定めることは避けるべきである。条例によっては、市長や議会の役割として地方自治法の定めをそのまま規定しているものもある。
また、「地方政府」であることを協調するあまりか、「市に選挙によって選ばれた市の代表である市長を置く」などという思い入れの強い条文を定めているところもある。
しかし、このような条文をいくら定めても、それによって実態が変わるわけではなく無意味である。むしろ、条項が増えることによって、条例が複雑になり趣旨がぼけて分かりにくくなるだけである。
⑽前文について
前文には基本理念が掲げられるので注意する必要がある。「平和・人権」「地方政府」「市民（住民）自治」「参加・協働」「最高規範」というようなキーワードが定番となっているが、いずれも左翼好みの条例を導くもので要注意である。
一方、「歴史と伝統」「公共の福祉」「二元代表制」などは、良識的な条例を導くものとして留意すべきである。
条例制定に当たっては、あらかじめ以上のような基本的考え方を明確にして臨むべきである。そうすれば、条例には何が必要で何が不要であるかの判断基準が明確になり、条例制定の範囲も定まりやすく、左翼に乗ぜられる危険も少なくなる。
⑴都道府県の自治基本条例
都道府県の自治基本条例は今のところ制定例はない。都道府県は、基礎自治体としての市町村と国の間にあるため、市町村の権限と国の権限に挟まれた立場にあり、自治基本条例を制定する上での困難性が高い。
都道府県が都道府県民の意向を直接問うことは、場合により内容により市町村の権限を侵害する恐れがある。特に、都道府県内に政令指定都市が存在する場合は、政令市の権限が大きいので、その権限を侵害する可能性が高くなる。
たとえば、県民投票を実施する場合は、全市町村の賛同が得られる場合に限定するべきではないか。そうでなければ、市町村の権限を侵害する可能性があり、また、投開票実務において市町村の協力が得られなければ実施不可能である。
いずれにしても、都道府県の自治基本条例を制定する場合は、市町村とは異なる観点から慎重な検討が求められる。
⑵１％まちづくり事業（市民活動団体支援制度）
これには、市税収入の１％を財源に市民が応募する事業に補助金を交付する制度や、個人市民税の１％相当額を納税者が選んだNPOなどの活動支援にあてる制度などがある。
市民が応募する事業に補助金を交付する方式は、市民による委員が審査するので、委員の中立性を確保する人選方法が課題である。応募団体の構成員が審査委員を務めていた事例がある。また、納税者が選ぶ方式は、非納税者の声が反映されないので不公平だとの批判がある。
いずれにしても、このような支援制度を設ける場合は、結果的に税金によって左翼団体の財政支援をすることにならないように、対象事業内容を含め慎重に検討する必要がある。
以上
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